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文章来源：清智咨询集团
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引言
2023年7月24日，国家发展改革委印发《关于进一步抓好抓实促进民间投资工作努力调动民间投资积极性的通知》（发改投资〔2023〕1004号），从明确工作目标、聚焦重点领域、健全保障机制、营造良好环境等4方面提出17项工作措施，为提振民间投资信心吃下了定心丸。值得注意的是，1004号文中两次出现“完全使用者付费的特许经营项目”的提法，并提出各地将进一步“组织梳理完全使用者付费的特许经营项目，形成拟向民间资本推介的特许经营项目清单”。
此前，据经济观察网等相关新闻报道，“2023年以来我国PPP进入停摆状态”，因审计原因，众多PPP项目与特许经营类项目均陷入停滞状态[1]。据笔者近日查询，财政部PPP中心项目库目前仍处于“升级改造”当中。我国的特许经营/PPP项目下一步将走向何方成为萦绕在政府部门、社会资本等各相关方心头的最大疑虑。国家发展改革委1004号文在这一特定时期出现“完全使用者付费的特许经营项目”这一提法，无疑在一定程度上提升了2023年以来国内PPP业界低迷已久的信心，也为下一步完善基础设施和公共服务领域引入社会资本的有关工作指明了一定方向。
关于特许经营与PPP模式的区别与联系是一个老生常谈的话题，但国内理论界与实务界针对该问题仍有“剪不断、理还乱”的争议，地方政府在实际操作项目时也常常面临政出多门、无所适从的困扰。在PPP归于平静的当下，在进一步操作细则出台之前，笔者基于国内外理论研究与实操经验，对特许经营模式的相关问题进行了梳理，以求厘清一些困惑，并对完全使用者付费特许经营项目的实施策划做了一定分析，以求抛砖引玉。
01
国外特许经营模式的主要特征
从国外相关立法实践来看，特许经营是一种广义的PPP模式[2]。广义PPP使用领域广泛，模式众多，目前并无统一的定义。但结合各国实践，根据此类模式付费机制的不同，可以大致将此类项目分为主要以使用者为付费来源的PPP和主要以政府财政为付费来源的PPP两大类，其中，由于企业向使用者收取费用的行为往往需要政府的特别授权，即所谓的“特许”，政府与企业之间需要签署特许经营合同，因此很多地方也约定俗成地将以使用者为主要付费来源的PPP等同于特许经营项目，与之相对，将以政府财政为主要付费来源的PPP项目等同于购买服务类PPP项目。
以法国为例，法国国内最为主要的PPP合同模式即分为特许经营（Concession）和合伙合同（Contrat de Patenariat，简称“CP”）两大类。法国特许经营从16世纪即开始广泛应用。合伙合同是法国于2004年借鉴英国PFI的基础上引入的。而作为对比，英国绝大部分具有使用者付费的基础设施项目已全部完成私有化改革，其国内所推行的私人融资计划（Private Finance Initiative，PFI）则主要用于由政府付费的公共基础设施领域，如学校、医院或社会保障住房等领域[3]。
与上文所讲分类类似，欧盟委员会所发布的《PPP及共同体公共合同和特许经营绿皮书》中将PPP分为契约型和机构型（IPPP）两种类别。其中，契约型PPP包括特许经营类和购买服务类（PFI）。而IPPP并非独立的PPP类型，主要指由政府与社会资本共同出资设立的实体提供公共服务或者工程（类似于英国2012年后推出的PF2模式）。根据绿皮书的描述，特许经营模式的主要特征在于缔约部门将工程或服务委托给一个或多个经济运营商，对价可以为对合同标的的工程或服务进行开发运营的权力，也可以是开发运营及预期相关的收费权。而PFI模式则是私营部门合作方受托为公共当局实施或管理一项基础设施，其报酬不来自于使用者付费，而由公共部门定期支付。这种付费可能固定也可能基于工程或服务的可用性或使用程度而发生变化。
综合以上分析，特许经营模式与购买服务类PPP两者的主要区别在于：
（1）特许经营模式下，政府方一般将市场需求风险、运营风险等转移给社会资本方，尤其是需求风险。该模式一般采用使用者付费项目，常用于具有可经营性的经济基础设施。由于不涉及公共资金使用，此类项目决策和审批程序较为简单，如法国特许经营项目仅需在项目开始实施前开展社会经济分析（social economy analysis），类似于我国的可行性研究，主要分析项目回报能否覆盖投入等因素。
（2）购买服务类PPP模式下，付费基于绩效或可用性，社会资本方虽承担一定风险但一般不涉及市场需求风险，且仅负责设施建设运维而不提供核心公共服务（如医院的医疗、学校的教育）。该模式一般采用政府基于绩效或可用性付费，主要适用于没有或很少有经营收益的社会性基础设施，如医疗、教育、监狱等。由于涉及公共资金使用，此类项目需证明项目的物有所值方可实施，如法国合伙合同项目在前期准备阶段需进行社会经济分析、物有所值（VFM）分析和公共资金可行性分析[4]。
02
我国特许经营模式的政策演进
我国特许经营模式实践开展较早。如来宾B电厂于1995年被原国家计委批准作为国家第一批BOT试点项目之一，1997年该电厂签署相关特许经营权协议，由法国电力公司和通用电气阿尔斯通联合体中标，经过18年的运营，目前该项目全部产权已移交回中方。以来宾B电厂等作为先导，我国各地随后出现一批BOT项目实践，涵盖了市政交通等领域，均为具有使用者收费基础的特许经营项目。
21世纪初，我国进一步推动了城市污水、垃圾处理、市政公用等领域的市场化运营改革。如建设部2002年出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》提出可以特许经营模式吸引资金推进供水、供热、供气、污水处理等公用事业的市场化改革。2004年3月，住建部出台《市政公用事业特许经营管理办法》（原建设部令第126号）， 明确了包括城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业在内的市政公用事业特许经营领域范围，并制定了一系列分行业的特许经营协议示范文本。可以看到，上述政策演进基本延续了特许经营模式中“按量付费”“风险分担”等特征。
2015年，国家发改委、财政部等六部委颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委25号令），对基础设施和公共事业特许经营的适用范围、实施程序、权益保障、政策支持等作出较为全面详细的规定，并对特许经营模式的内涵进行了进一步明确，即特许经营应当为“政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务”。这一定义强调突出了现代政府特许制度的“协议性”特征，也吸取了20世纪90年代以来有关政府特许规定的内容和经验[5]，为之后的特许经营项目实践工作提供了更为细致的政策依据。在这一期间，随着PPP这一舶来词汇开始出现在国家层面的正式文件中，PPP的概念开始进入大众视野，也引起了学术界、实务界等PPP从业人员在特许经营与PPP两者之间的推动理念、内涵外延、政策适用范围等方面的广泛讨论。
03
小议特许经营与PPP
本轮PPP的大规模推广主要始于2014年，在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）和《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）等文件中，关于“政府与社会资本合作”“特许经营模式”等概念的应用却存在一定重叠。如国发〔2014〕43号指出“（二）推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式...”在此阶段，相关文件中体现的精神将“特许经营”作为了“政府与社会资本合作”的主要实现方式。
在监管层面，财政部依托《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金〔2014〕113号）、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）、《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167号）、《财政部关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金〔2015〕166号）等文件逐步形成了以“两评一案”和财政部PPP综合信息平台为抓手的管理体系。上述监管体系对于强化政府隐形债务控制，严格约束地方政府举债发挥了重要作用，但在实践中也将项目是否需要使用财政支出引导成为了区分项目管理方式的重要特征，即引导广大从业人员逐渐形成了使用政府财政支出的项目需要严格执行PPP有关政策规定的印象，对于不使用政府财政支出的特许经营项目（包括名义上为政府付费，但穿透来看是完全使用者付费的项目），各地执行着并不统一的政策标准。
实践中，将所有特许经营项目纳入PPP项目管理的依据主要包括：首先，对于完全使用者付费类的PPP项目，市场风险事实上虽已基本转移给社会资本方，但若严格按照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的相关要求，同样应考虑由政府承担的极少数风险（主要由于计算方法和假设条件产生，并非实际需承担的风险），而不得不履行财政承受能力论证等程序；其次，由于只有纳入财政部PPP项目库的项目才可安排财政补贴，故即使特许经营项目中仅涉及极少量的政府补贴或付费，也需按照“一案两评”及入库等要求推进。
同时，也有地区将某些并不具备使用者付费的市场化基础的PPP项目也被冠以“特许经营”的名称，在实践中既做两评一案等PPP模式相关论证，也签署特许经营协议，这无疑扩大了特许经营模式的内涵，造成了诸多误解和困扰。如一些地区将垃圾清运、清扫保洁、片区开发等也以特许经营模式发包，事实上此类项目可能主要依赖政府付费。也有部分项目虽以“特许经营模式”发包，但在交易模式设计上却主要依靠政府付费或可行性缺口补助为项目提供经济支撑，这也背离了“特许经营”模式基于市场化原则、按量付费的“初心”。
04
完全使用者付费类特许经营项目实施要点
如前文所述，关于特许经营及PPP模式时至今日仍存在较多争议，虽然目前PPP和特许经营处于正在阶段性“停摆”的调整期，但不可否认的是，无论是PPP还是特许经营，其模式本身的初心都是为了在基础设施与公共事业领域更好地引入社会资本的参与，都是为了补齐我国经济发展过程中政府投资空间有限的短板，而且也真真实实地为我们过去经济发展尤其是投资做出了一定的贡献。面对市场上层出不穷的各种“创新”模式，笔者了解到许多业内人士都一致认为特许经营与PPP也是少有的政策体系较为完整、实践路径较为明确的一种投融资模式。在此背景下，发改投资〔2023〕1004号文的出台再次提出“完全使用者付费的特许经营项目”这一概念，无疑有助于溯本清源，回归“特许经营”模式的初心。笔者尝试根据此类项目的实施经验提出以下实施要点供各方参考。
（一）加强前期论证确保项目可行性：特许经营项目非常依赖于对项目前期特许经营的可行性评估。国家发改委近日印发投资项目可行性研究报告编写大纲及说明，为提升投资项目可行性研究工作，促进高质量发展提供了有力制度保障。如根据编写大纲，对特许经营项目在前期论证阶段，应对项目盈利能力、融资方案、债务清偿能力、财务可持续性等维度进行深入分析，确保项目的经济可行性。
（二）强调项目自身“造血”能力：完全使用者付费对于特许经营项目的可经营性提出了较高要求，尤其强调在运营期内需主要依靠项目自身收益实现盈亏平衡。但实践中确实可能存在大量的项目，其投资无法通过有限的项目自身收益实现平衡，可以考虑在项目融资结构设计上充分考虑吸引多元化的资金，降低投资人对项目建设的一次性投入。如可结合项目特点综合应用投资补助、政策性金融工具、政府资本金注入等方式降低项目建设成本，通过这种机制的设计，也在一定程度上引导各地政府避免陷入“寅吃卯粮”的陷阱，提倡大家在当期“有多大本事就办多大的事儿”。
（三）充分借助市场化机制合理选择投资人：我国近几年的PPP项目常常出现各方“重建设、轻运营”的特征，部分施工企业通过工程建设环节拿走项目绝大部分利润，在运营方面存在专业性不足、积极性不高的问题。故对完全使用者付费类项目的招标不应继续将施工资质、资金实力等指标作为选择社会资本方的主要依据，而应合理优化指标，强化对社会资本方经营能力、经营业绩的考核，并且在投资人的选择中要格外强调市场的充分竞争，要采用竞争性强的方式遴选投资人等。
注：在此特别感谢清华大学王盈盈老师，中国国际工程咨询有限公司伍迪博士等专家对本文撰写和修改给予的宝贵意见。
参考文献
[1]经济观察报. PPP暂停，问题出在哪？[EB/OL]. 2023-7-1[2023-8-14].
https://baijiahao.baidu.com/s?id=1770 178301199217858&wfr=spider&for=pc.
[2]王守清，刘云，公私合作（PPP）和特许经营等相关概念[J].环境界，2014,25（1）：18-25
[3]李开孟.我国应建立双轨制PPP制度体系[J].中国投资,2015(11):89-91+11.
[4]国家发改委法规司. 基础设施和公用事业特许经营立法国际调研报告[EB/OL]. [2023-8-14].https://www.ndrc.gov.cn /fzggw/jgsj/fgs/sjdt/201611/t20161128_1107014.html.
[5]中国政法大学法治政府研究院. 于安：论政府特许经营协议[EB/OL]. 2017-11-18[2023-08-14].http://fzzfyjy.cupl. edu.cn/info/1087/7745.htm.
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