唐朝最初设置的节度使是幽州节度使与河西节度使，最先设置节度使的是幽州和河西，幽州对付奚、契丹，河西对付吐蕃，节度的设置是为了对付成为边患的少数民族。
节镇体制是一种军政合一的地方管理体制，然而节度使初设之时，只是军事长官，就其权限来说，基本上未超过唐初的都督。据《新唐书·百官志四下》记载：
“都督掌督诸州兵马、甲械、城隍、镇戍、粮禀，总判府事”。
只是节度使作为诸军统帅，所领兵力更为雄厚。此时节度使作为军事长官，下辖诸军，不管民政。地方行政权归州刺史，军事权与行政权相分离。
开元二十一年（733）唐朝置十五道采访使后，地方行政权逐渐集中到采访使手中。采访使最初的职责为“检察非法，如汉刺史之职”，即监察地方行政事务。而到了开元末年，采访使的权力已经达到“许其专停刺史务，废置由己”的程度。
随着地方行政权的集中，当采访使与节度使由同一人兼任时，集地方军政权于一身的节镇便开始出现了。据《新唐书·方镇表三》记载：
开元二十年（732）“幽州节度使兼河北采访处置使，增领卫、相、洺、贝、冀、魏、深、赵、恒、定、邢、德、博、棣、营、鄚十六州及安东都护府。
幽州节度使兼河北采访处置使，同时增领卫、相等十六州和安东都护府，整个河北道基本上都由其一人管辖。再加上开元十五年（727），“幽州节度大使兼河北支度营田使”；开元二十七年（739），“幽州节度使增领河北海运使”。营田、海运这两项财源亦归幽州节度使所有，幽州节度使成为集军事、行政、财政和监察于一身的河北全道最高军政长官。
此时节度使兼领采访使尚未常态化，如安禄山于天宝三年（744）由平卢节度使加范阳节度使，天宝九年（750）才兼任河北采访使。安史之乱爆发后，玄宗赋予各道节度使自调兵食，总管内征发，任免管内官吏等权利。地方军事权与行政权集于节度使一身得到中央认可，采访使制度名存实亡。
于是乾元元年（758），唐肃宗下诏，罢省采访使。
“近缘狂寇乱常，每道分置节度，其管内缘征发及文牒，兼使命来往，州县非不艰辛，仍加采访，转益烦扰，其采访使置来日久，并诸道黜陟使便宜且停。待后当有处分”。
采访使监察州县的行政权改由观察使负责，并例由节度使兼任。至此，集地方军事权与行政督察权于一身的节镇体制最终形成。节镇体制的核心为节度使通过加观察使衔统领各刺史州，同时节度使带本州刺史衔管理本州。如契丹长期接触的唐幽州节度使，据《旧唐书·德宗纪上》载：
贞元元年（785）七月，以前涿州刺史、兼御史中丞刘怦为幽州长史、御史大夫、幽州卢龙节度副大使，兼知节度管理度支营田观察、押奚契丹经略卢龙等军使。九月，“幽州节度使刘怦卒。辛巳，以权知幽州卢龙军府事刘济为幽州长史、兼御史大夫、幽州卢龙节度观察、押奚契丹两蕃等使”。
在这种情况下，大都督府长史成为实际长官。刘怦及其子刘济担任的幽州大都督府长史发挥幽州都督职能，负责幽州行政事务。幽州卢龙节度副大使负责幽州镇军事事务，故带“知节度事”。又幽州节度使“治幽州，管幽、涿、瀛、莫、檀、蓟、平、营、妫、顺等十州”。
刘怦及其子刘济担任幽州卢龙节度副大使时，通过带幽州大都督府长史衔管理本州，并通过加观察使衔统领涿、瀛、莫等支州。节镇体制下，节镇与属州成为上下级行政关系，节镇参与到对属州的各种行政事务的管控、对州级官员的选任及监察等方面中。甚至存在节度使任命自己的僚佐担任属州刺史，进一步增强对支州管控的情况。
据《张建章墓志铭》记载，志主张建章于大和九年（835）后迁幽州节度掌书记，后迁幽州节度判官、押奚契丹两蕃副使。咸通六年（865）十月，“摄蓟州刺史诸军事”。蓟州是幽州节度使属州，张建章以幽州节度使僚佐的身份“摄蓟州刺史”，体现出节度使对属州的管控。幽州节度使设置之前，契丹事务由营州都督负责。
唐高祖武德元年（618），营州设总管府，治柳城（今辽宁朝阳）。武德七年（624），唐朝“改总管曰都督”，于“缘边镇守及襟带之地”设置都督府。营州总管府改为营州都督府，最高长官为营州都督。营州都督始督营、辽二州，后增至营、辽、昌、师、崇、顺、慎七州。七州中，除营州都督本州营州外，辽、昌、师、崇、顺、慎等州皆为羁縻州。如昌州，“贞观二年置，领契丹松漠部落，隶营州都督”。
据《新唐书·地理志七下》记载：
羁縻州自太宗平突厥，西北诸蕃及蛮夷稍稍内属，即其部落列置州县。其大者为都督府，以其首领为都督、刺史，皆得世袭。虽贡赋版籍，多不上户部，然声教所暨，皆边州都督、都护所领，著于令式。
羁縻州为唐朝安置内附的少数民族部落而设置的州，因其旧俗而治，以其首领为都督、刺史，由边州都督、都护监管。营州作为边州，营州都督监管下属各羁縻州，其中昌州、师州即为以契丹部落设置的羁縻州。
营州都督监管契丹的模式在万岁通天元年（696）被打破。是年五月，“契丹首领松漠都督李尽忠与其妻兄归诚州刺史孙万荣杀都督赵文翙，举兵反，攻陷营州”。营州陷落后，营州都督府移治幽州，唐朝东北边疆防务改由幽州都督负责。前文已述，最迟至开元二年（714），唐廷置幽州节度使，监管契丹、奚等边疆民族的任务改由幽州节度使负责。
虽然开元七年（719）唐朝已置平卢节度使，但此后平卢军节度使多由幽州节度使兼任，且曾一度罢废，降为军使。直到开元二十八年（740），平卢军节度使监理边疆民族的范围才最终固定为契丹、奚、渤海和黑水靺鞨，此后虽仍存在平卢军节度使由幽州节度使兼任的情况，但监理契丹等民族，始终是平卢军节度使府的职责，一直持续到安史之乱爆发。
《新唐书·安禄山传》载：“天宝元年，以平卢为节度，禄山为之使，兼柳城太守，押两蕃、渤海、黑水四府经略使。”
上元二年（761）冬，时任平卢军节度使的侯希逸因“与范阳相攻连年，救援既绝，又为奚所侵”，故率军南下。平卢军南迁后，原平卢地区复陷于契丹、奚，唐朝在东北的防线再次全面退缩。
幽州节度使重新作为唐朝靠近东北的最前沿，再次接管了平卢军节度使控扼契丹、奚两蕃的职能。同时由于平卢军南迁，此前隶属于平卢军节度使的卢龙军，亦改由幽州节度使节度。宝应元年（762），“范阳节度使复为幽州节度使，及平卢陷，又兼卢龙节度使”，幽州节度使又带有卢龙军号。幽州节度使辖卢龙军，监理契丹、奚两蕃的特点。
安史之乱后，幽州镇虽然作为“河朔割据型”藩镇，节度使不由中央派遣，而由本镇拥立，具有极大的地方独立性。但在制御边疆民族，“俾扞奚、契丹不令入寇”上仍发挥着重要作用。直到五代时期，幽州镇仍是契丹南下的最大障碍。
据《旧五代史·契丹传》记载：“刘仁恭镇幽州，素知契丹军势情伪，选将练兵，乘秋深入，逾摘星岭讨之，霜降秋暮，即燔塞下野草以困之。马多饥死”。
迫使契丹“以良马赂仁恭，以市牧地”。《旧五代史·赵德钧传》载赵德钧移镇幽州后，“天成中，后唐明宗李嗣源天成年间，契丹已进入太宗耶律德光时期，幽州镇仍起着控扼契丹的作用。唐朝监理契丹事务的节度使，经历了幽州节度使—平卢军节度使—幽州节度使的发展历程。安史之乱平定后，河北道北部由幽州镇直接控制，契丹事务由幽州节度使负责。
直至契丹从后晋手中获得幽云十六州之前，幽州镇始终发挥着防御控扼契丹的重要作用，所以才有“一镇当一国，唐朝不灭，契丹不兴”的说法！。